Tillidsforsker: Her er fem faldgruber for planer om afbureaukratisering

Indlæg bragt i DenOffentlige.dk d. 5. september 2018

Så fik vi en ny afbureaukratiseringsreform med navnet ’Færre regler og mindre bureaukrati i den offentlige sektor’, som ifølge udspillet skal »skabe mere frihed og tid til velfærd« for de offentlige ansatte.

Det er ikke svært at finde opbakning til ambitionen om at afbureaukratisere: De fagprofessionelle, fagbevægelsen, kommunale topledere og politikere på tværs af partier lader til at være rørende enige om behovet for at rydde op i overflødige regler og give mere handlerum til de offentlige ansatte. Og ambitionen om at sikre bedre råderum og mere tid til kerneopgaven er da heller ikke ny: Ambitionen om at forenkle og afbureaukratisere har været central i stort set alle forvaltningsreformer, som er gennemført i de sidste fire årtier. 

Afbureaukratisering – hvorfor er det så svært? 

Det store spørgsmål er derfor hvorfor årtiers indsats med et område, der tilsyneladende er let at skabe politisk opbakning til på tværs af politiske fløje og partier, ikke har leveret flere håndfaste resultater? Når nu alle lader til at være enige om behovet for at afbureaukratisere, hvorfor er det så, tilsyneladende så vanskeligt at afbureaukratisere i praksis? Med andre ord er afbureaukratisering lidt af et ”smertens barn”.

Med endnu et skud på stammen af afbureaukratiseringsreformer, er der en oplagt anledning til at reflektere over nogle af centrale snubletråde, som kan blive afgørende for hvor langt den nye reform når med sin ambition. For hvis de gode intentioner skal skabe robust forandring, er der god grund til at bringe den læring vi allerede har om afbureaukratisering ind i reformen. Her hersker der en række faldgruber, som er helt afgørende at navigere udenom, hvis den nye afbureaukratiseringsreform skal få luft under vingerne.

Faldgrube 1: Bureaukrati er altid skidt

Bureaukrati bruges som skældsord eller som synonym for noget gammeldags eller støvet. Når man kalder noget for ”bureaukratisk” er det sjældent en kompliment, men typisk en kritik af organisationer eller arbejdsgange der er blevet for rigide, ufleksible og ineffektive.  Bureaukratiet har altså ikke ligefrem det bedste ry og er i debatten ofte udråbt som ”skurken” der bremser alt fra innovation, samarbejde og motivation i den offentlige sektor(Adler & Borys, 1996; Jacobsen, 2009).

Men ikke al styring, kontrol og bureaukrati er dårligt. Ikke alene bidrager bureaukrati med at minimere risici i opgaveløsningen, men kan også bidraget til vigtige demokratiske værdier som ligebehandling, gennemsigtighed i forvaltningen og borgernes retssikkerhed. Derudover er en central pointe at oplevelsen af bureaukratiet er helt afgørende.  I en amerikansk forskningstradition skelnes der mellem bureaukrati der opleves som nyttigt - det ”grønne bureaukrati” - og det bureaukrati der opleves som unyttigt - ”det røde bureaukrati”. Den pointe er helt parallel til forskningen indenfor tillid og kontrol, som viser at selvom tillid og kontrol bestemt kan være modspillere, så er der masser eksempler på styring og kontrol som rent faktisk virker understøttende for tillid og den offentlige opgaveløsning.

Oplevelsen af styringen er dog helt afgørende i denne sammenhæng og faktisk er der studier der peger på at det oplevede bureaukrati er en god indikator for både omfanget og karakteren af det faktiske, unødige bureaukrati (Kaufmann & Feeney, 2012). Den pointe er vigtig at holde fast i, så bureaukrati ikke polariseres som noget der altid er skidt.  Koordineret styring, kontrol og bureaukrati i den rigtige form og som fylder tilpas i forhold den risiko den hjælper med at håndtere, skaber uvurderlig værdi for vores samfund. 

Faldgrube 2: Afbureaukratisering handler (kun) om at fjerne styring

Dét at fjerne styring og kontrol er nok det, de fleste intuitivt forbinder med afbureaukratisering. Vi forstiller os bunker af idiotiske regler og styringskrav, som bare kan barberes væk.  Og der hvor kontrollen er eskaleret til et niveau, hvor de offentligt ansatte bruger massive mængde af tid på at leve op til kontrol, kan dét at fjerne styring også være den rigtige løsning. Når der er opstået flere lag af styring, som helt eller delvist måler det samme vil man f.eks. kunne finde ”arkæologiske lag” af styring, som reelt har mistet sin funktion.

Men ofte er dét at fjerne styring ikke en mulighed. Når styringen spiller en central rolle i at håndtere helt reelle risici og f.eks. sikre borgernes retssikkerhed, kan der hurtigt opstå det dilemma, at den eksisterende styring måske ikke fungerer optimalt, men at ingen styring heller ikke er en bæredygtig løsning.

Der er brug for forandring når det ikke er en løsning ”bare” at smide styringen over bord, men hvor der grundlæggende skal ændres på styringslogikker og styringsdesign. Derfor bliver én af de store udfordringer at forandre styringen der, hvor uhensigtsmæssig styring skal erstattes med ny og mere understøttende styring.

I andre tilfælde er virkeligheden også, at det kan være svært at gøre noget radikalt ved styringen, selvom den måske ikke fungerer optimalt. Det kan f.eks. være tilfældet hvis beslutningstagere på højere niveau ikke er villige til at ændre en styring. Her bliver udfordringen her at finde ud af, om der med mindre greb kan forankre styringen, så den ”støjer” mindst muligt.

Afhængigt af udfordringerne kan det f.eks. handle om mere dialog, hvorfor styringen er der, om at uddanne bedre i komplekse systemer og i nogle tilfælde om at lave mindre tilretninger, som får tingene til at glide lidt nemmere. Selv det at blive bedre informeret om hvorfor en styring, som ikke opleves understøttende må fastholdes, kan bidrage til mere accept (Weibel & Six, 2013).

Pointen er altså at hvis vi kun taler om afbureaukratisering som det at fjerne styring, så kan vi miste fokus på de store og vigtige opgaver det er at forandre og forankre styring, så den opleves som mere meningsfuld. Evalueringer fra en række kommunale afbureaukratiseringsprojekter under partssamarbejdet ”FREMFÆRD” peger da også på at der bestemt er styring som kan fjernes, men at der også er et stort potentiale i at forandre og forankre styring, så den i højere grad understøtter kerneopgaven. 

Faldgrube 3: Afbureaukratisering er noget der ”rulles ud” 

Når regeringen nu igangsætter en afbureaukratiseringsreform sender det på den ene side et vigtigt signal om at det at se kritisk på styring er både legitimt og nødvendigt. Det har naturligvis en helt uvurderlig betydning ift. mulighederne for rent faktisk at ændre radikalt på især den styring der udspringer fra nationalt niveau.

Når vi samtidig ved at indersiden – altså oplevelsen – af styringen har en helt afgørende betydning i arbejdet med afbureaukratisering, så bliver et vigtigt spørgsmål om hvordan afbureaukratisering forankres lokalt. Hvor styringsredskaber traditionelt er udviklet af styringseksperter og beslutningstagere langt fra den offentlige opgaveløsning, vil der være brug for en langt tidligere, lokal og gennemgribende involvering af især de fagprofessionelle,  hvis styringen skal opleves som meningsfuld af dem der skal leve med den i hverdagen. Derudover har frontlinjemedarbejderne jo også en erfaring og viden fra praksis, som skal mobiliseres hvis styringen skal understøtte opgaveløsningen – fremfor om at opgaveløsningen indrettes så den passer til styringen!  Også borgernes blik på styringen kan være værdifuldt at inddrage, for styringen former også mødet mellem medarbejdere og borgere.

Derfor er der brug for at se styring som noget der skal samskabes med alle de aktører der har aktier i styringen, fremfor at være noget der effektivt ”rulles ud” fra centralt hold. 

Faldgrube 4: Afbureaukratisering er et projekt

Den fjerde faldgrube er, hvis afbureaukratisering betragtes som en form for engangsopgave, der skal løses som et projekt. 

De embedsmænd som arbejder med styring har ofte incitament til at øge styring, som en måde at skabe legitimitet omkring deres arbejde på. Sådanne – og utvivlsomt mange andre – mekanismer er med til ”pushe” en tiltagende produktion af styring. Derimod er der ikke mange institutionaliserede mekanismer, som har til formål at afvikle styring.

Pointen er at gode, men midlertidige afbureaukratiseringsprojekter og indsatser nok kan skabe ”lommer” af modstrømme i den selveskalerende bureaukratisering, men uden mere vedvarende institutionelle platforme, er det vanskeligt at etablere det vedholdende fokus en gennemgribende afbureaukratisering reelt kræver.

Det handler altså om at undgå den faldgrubbe, at afbureaukratisering bliver til et engangsprojekt, som man nok kaster sig ivrigt over i første omgang, men som hurtigt glemmes i hverdagens travlhed. Derfor bliver en afgørende faktor i afbureaukratiseringsreformens gennemslagskraft, om den får karakter af enkeltindsatser og løsrevne projekter, eller om den også forholder sig til hvordan opgaven forankres i mere vedvarende institutionelle platforme.

Måske er der allerede fora, hvor opgaven oplagt kan placeres? F.eks. kan MED-organisationen være en mulig platform, men det kan også være en løsning at samle de relevante aktører i en ny, grænsekrydsende platform, hvor løbende behov for afbureaukratisering kan udforskes og nye styringsløsninger kan samskabes. Det har man f.eks. gjort i Københavns Kommune ved at lave en såkaldt ”Forenklingskreds”, der har til opgave at udforske eksisterende styring for at se på, hvordan den kan forenkles. I Roskilde Kommune, hvor afbureaukratisering er en central vision, eksperimenteres der også med en stærk, tværgående platform, hvor alle projektledere som arbejder med afbureaukratisering løbende videndeler, samarbejder og koordinerer indsatserne på tværs af forvaltninger.

Der eksperimenteres altså heldigvis med at finde løsninger på disse udfordringer i flere af de danske kommuner. Men der er brug for videndeling om de løsninger, der afprøves, og erfaringerne med det, der lokalt har vist sig at virke. Ikke fordi der findes én model, som vil passe godt alle steder, men fordi forskelle i tilgangene kan inspirere og krydsbestøve arbejdet afbureaukratisering på tværs af offentlige organisationer.

Faldgrube 5:  Afbureaukratisering handler (kun) om at ændre struktur 

Ofte forbinder vi afbureaukratisering med ændringer i rammer og regulering – altså noget der handler om  struktur. Man forestiller sig at hvis bare de strammende regler fjernes og ”fugleburet åbnes”, så vil de offentlige ansatte straks kaste sig på vingerne og bruge deres nyvundne frihed. Det er dog vigtigt at være opmærksom på at øget autonomi også involverer et øget ansvar og risiko for medarbejderen, som jo i højere grad skal kunne stå på mål for egne beslutninger. Det kræver ofte også nye kompetencer af medarbejderne samt en kulturændring, hvor f.eks. håndteringen af fejl bliver vigtig.  Høj autonomi i kombination med en nulfejlskultur skaber måske ikke nogen forandring i praksis.

Derudover kræver samskabelse af styring også nye rolleforandringer for både politikere, topledelse, administration, personaleledere og medarbejderrepræsentanter. F.eks. er der for Administrationen et ny opgave i at sikre at den samlede styring har et tilpas omfang og at styringskravene understøtter fremfor at modarbejde hinanden. Det kræver både en øget horisontal koordination på tværs af afdelinger, men også en tættere kontakt til institutionsniveauet. 

Fem pejlemærker for en ny afbureaukratiseringsreform: 

Hvis denne reform skal have flyvehøjde og gennemslagskraft og ikke blot blive endnu et kuldsejlet skib i mængden af skiftende regeringers afbureaukratiseringsreformer, kan man inspireret af faldgruberne formulere fem centrale pejlemærker:

• Bureaukrati kan både være ”grønt” og ”rødt” – ikke al styring er dårligt, 
• Afbureaukratisering kan ske både ved at fjerne, forandre og forankre styring 
• Afbureaukratisering sker bedst gennem samskabt styring frem for gennem central udrulning.
• Afbureaukratisering styrkes gennem institutionelle platforme – ikke kun projekter. 
• Afbureaukratisering kræver strukturelle, men i høj grad også kulturelle ændringer

Om forfatteren

Tina Øllgaard Bentzen er forsker på Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv på Roskilde Universitet, hvor hun forsker i tillid i offentlig styring og ledelse. Hun har skrevet ph.d. om Tillidsreformen i Københavns Kommune og er netop udkommet med bogen ’Tillidsbaseret styring og ledelse i den offentlige sektor’.
 

Mere information

For yderligere information kontakt adjunkt Tina Øllgaard Bentzen, tinaob@ruc.dk